广东省《<消防法>实施办法》的要义和分析

    一、《实施办法》立法修订的必要性

    《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》（以下简称《实施办法》）于1999年11月27日经广东省第九届人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过，1999年12月22日公布实施。《实施办法》颁布施行近10年来，为促进我省经济社会发展、推进消防事业和消防部队建设做出了十分突出的贡献。

    但是，与制定《实施办法》时市场经济转轨初期的社会背景相比，当前我省在经济、文化和社会发展等方面已发生了巨大变化。虽然广东是工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化等多方面率先发展的大省，但是一些制约消防事业发展的传统和非传统因素仍较突出。

    这些问题不及时解决，必将影响广东的消防安全和经济社会发展。因此，牢牢把握《消防法》立法修订的历史机遇，抓住当前消防工作的主要矛盾，破解发展难题，深入推进《实施办法》立法修订工作，对构建和谐社会、推动广东经济社会发展和消防部队全面建设具有重大而深远的意义。

    （一）应上位法衔接的需要。2008年10月28日《消防法》已由第十一届全国人大常委会第五次会议修订通过，并于2009年5月1日起实施。新修订的《消防法》在消防安全责任制、消防监督检查、消防行政许可、消防技术服务机构监管、消防行政处罚、火灾预防、火灾事故调查、法律责任追究等方面都作了较大的改动和调整。我省现行《实施办法》已与新修订的《消防法》不相适应，急需进行全方面的重新修订。

    （二）与有关法律法规相适应的需要。《实施办法》颁布实施近10年来，国家和地方立法工作又有了长足进步。《实施办法》在实体内容和程序上与许多现行法律法规存在冲突、不相适应，有必要进一步的研究修订。

    （三）防范火灾事故的迫切需要。近年来，在地方各级党委、政府的重视和领导下，我省消防工作取得明显进步，消防安全责任制进一步落实，全社会防控火灾的能力明显提高。但是，当前我省消防工作形势依然严峻，重特大火灾事故多发的势头仍未得到有效遏制，群死群伤火灾事故时有发生，小娱乐、小作坊、小商铺等“三小”场所火灾事故呈高发态势，城市市区和城乡结合地带更是亡人火灾多发区域。为有效预防和减少火灾事故发生，从立法上明确并落实单位的消防安全主体责任、规范消防安全监督管理行为、强化火灾防范措施、加大对消防安全违法违规行为查处力度十分迫切而必要。

    （四）适应新形势下消防工作机制的需要。一是公安部、监察部、国家安全生产监督局《关于进一步落实消防工作责任制的若干意见》（公发〔2004〕4号）、国务院《关于进一步加强消防工作的意见》（国发〔2006〕15号）等相关规范性文件对进一步加强消防工作提出了新要求，对促进消防工作发展具有重要意义，但是由于上述规定在法律层面上缺乏有效的约束力，难以落实。二是现行消防法规消防安全责任不明晰，亟待通过立法进一步强化“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与” 的消防工作原则。三是消防工作社会化程度不高。与广东地处改革开放前沿先走一步的发展理念不相称，特别是缺乏运用市场机制和经济手段防范火灾风险的规定，不利于发挥市场主体在保障消防安全方面的作用。四是消防安全违法行为追责力度不够。

    二、《实施办法》立法修订的主要过程

    总队党委对《实施办法》修订工作高度重视。早在2004年，就结合广东消防工作的实际情况和《实施办法》实施过程中出现的问题，开展有关的立法调研、征求意见等工作，为修订做好初步的立法准备。

    2007年，总队正式启动修改《实施办法》工作，制定了立法修订工作计划和方案，成立专门办公室。2008年，总队党委明确提出要把《实施办法》立法修订工作作为当前中心工作的首要任务，作为这一届党委班子10年来首要的大事来抓。雷盛武总队长亲自主持并全面启动《实施办法》立法修订工作。

    立法修订期间，总队从全省抽调精干力量负责草案的起草工作，认真开展了立法资料收集和实地调研，广泛征求社会各界意见、建议。共收集美国、欧洲、日本、港澳台地区及全国各地消防法规100余个，通过公安网和互联网收集意见6000多条；先后到珠海、佛山、中山、云浮等省内大部分地市召开各类座谈会、研讨会二百余次，广泛征求社会各界意见、建议，同时考察了山东、湖北、湖南、上海、青海、宁夏、甘肃等十余个省（市）消防立法工作，吸收借鉴外省市先进立法工作经验。省人大法工委、内司委、省政府法制办、省公安厅法制处提前介入，多次参与并指导《实施办法》立法修订工作。

    经历时三年，集思广益，反复修订，近三十次易稿，在省人大、省政府、省公安厅的高度重视和支持下，2009年9月2日，省公安厅将《实施办法》（修订草案）及相关配套材料正式上报省政府；2010年3月4日，《实施办法》（修订草案）顺利经过省政府常务会议审议通过上报省人大常委会审议。6月2日，省十一届人大常委会第十九次会议进行第一次审议；7月23日，省十一届人大会常会第二十次会议进行第二次审议并高票通过，并于2010年10月1日正式实施。

    三、《实施办法》立法修订的指导思想

    这次修订《实施办法》工作是推动和发展我省消防工作的重大举措，对于提高社会防控火灾的意识和能力，有效预防和减少火灾事故发生，促进我省经济发展、社会稳定，保障人民群众安居乐业具有重要意义。修改《实施办法》的指导思想是：

    （一）以科学发展观为指导，立足实际、着眼未来，注重法规的实效性。牢牢把握当前火灾防范的重点和难点问题，从破解制约消防工作和队伍建设发展瓶颈的高度出发，注重立法修订的针对性、实用性和适度前瞻性。

    （二）以消防安全责任制为重点，着力构建全方位的消防安全责任体系。将加强消防安全责任制纳入立法的重要内容，构建权责分明的责任体系。使“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责”有法可依、有章可循，真正落到实处。

    （三）以创新发展为主线，着力推进消防工作社会化。在立法中创新思路、开阔视野，充分发挥广东改革开放先走一步的地域和发展优势，大胆借鉴港、澳、台和欧美发达国家的先进经验，力求在推进消防工作社会化、市场化上有新突破。

    （四）以加强公共消防安全建设为根本，着力夯实消防工作基础。通过立法进一步细化各级政府和有关职能部门工作责任，完善经费投入等多方面保障体系，推动消防规划、公共消防设施建设与经济社会同步发展，进一步夯实我省消防工作基础。

    （五）以加大对消防违法违规行为和火灾隐患的整治力度为手段，着力建立行之有效的火灾防控体系。针对消防违法违规行为的突出问题和火灾隐患整治的主要矛盾，设置行之有效的处罚措施，加大执法追究力度，增强法律威慑力，为我省消防工作提供更有力的法律支持。

    （六）以构建完善的消防法律法规体系为出发点，着力打造适应我省经济社会发展需要的地方消防法律法规体系。力求解决《消防法》及有关政府、部门规章在衔接上存在的不足和缺陷，紧密结合广东经济社会发展实际，构建适应地方经济发展需要、满足群众安全需求的消防法律法规体系。

    四、《实施办法》立法修订的主要依据

    （一）主要依据。

    《中华人民共和国消防法》（1998年4月29日第九届全国人大常委会通过，2008年10月28日第十一届全国人大常委会修订）。

    （二）参考依据。

    1、《机关团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（公安部令第61号）；
    2、《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第106号）；
    3、《消防监督检查规定》（公安部令第107号）；
    4、《火灾事故调查规定》（公安部令弟108号）；
    5、《国务院关于进一步加强消防工作的意见》（国发[2006]15号）。
    6、欧美、日本及港、澳、台和全国省（直辖市、地区）的现行消防法规100余个。

    五、《实施办法》立法修订的主要内容

    原《实施办法》共35条，未分章节，主要是为了贯彻实施原《消防法》的处罚条款。新修订的《实施办法》（修订草案）共对应新《消防法》共设八章72条，并专门增加了“消防安全责任”这一章节，形成了一个科学完整的法律条文体系。《实施办法》的修订颁行是广东消防事业发展史上的一件大事、一个重要的里程碑。通过这次修订，广东地方消防立法取得重大进展，在现行消防法律法规体系内实现了对原《实施办法》规定的重大突破，在五十二个方面解决了制约消防工作和消防队伍建设的突出矛盾和疑难问题，为广东消防事业进一步走向科学发展、跨越式发展奠定了坚实的法制基础，开辟了具有广东特色的、充满活力的消防事业发展道路。

    主要体现在：

    1. 构建权责分明的消防安全责任体系。

    一是明确基本方针和原则。根据《消防法》的有关规定，规定了消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络。（第三条）

    二是突出“消防安全责任”。专门设立了第二章“消防安全责任”，全面明确细化了各级人民政府、城市街道办事处、县级以上人民政府有关部门、公安机关消防机构、公安派出所、村民委员会、居民委员会、单位消防安全责任人、公民、物业服务企业、建设工程施工单位等的消防安全职责，构建权责分明的责任体系，使消防安全责任真正落到实处。（第四条、第五条、第九条至第十九条）

    2、政府对消防工作的领导得到前所未有的加强。

    一是在立法上明确各级人民政府应当将消防工作纳入国民经济和社会发展计划，保障消防工作与经济社会发展相适应。（第四条第一款）

    二是规定各级人民政府的消防安全委员会，应当定期研究并协调解决消防工作重大问题，组织开展消防安全专项治理。（第四条第二款）

    三是规定各级人民政府应当将消防业务经费和消防设施维护费用纳入年度财政预算。（第四条第一款）

    四是规定各级人民政府应当对本级人民政府有关部门及下级人民政府履行消防安全职责的情况进行监督检查，实施消防安全责任考评。（第九条）

    3、进一步明确职责使部门依法监管有法可依。

    一是明确发展改革部门应当将公共消防设施建设列入年度地方固定资产投资计划，市政、通信等主管部门应当加强对消防供水、消防通信等公共消防设施的维护管理等职责。特别是明确了安全生产监督管理部门依法对危险化学品的从业单位在生产、经营、储存、运输、使用过程中的消防安全进行监督管理。这一规定具有重要意义，有效解决困扰公安机关消防机构多年危险化学品的从业单位管辖责任不清的问题，使安全生产监督管理部门对危险化学品的监督管理权责相统一。（第五条第二至五款）

    二是规定县级以上人民政府其他有关部门按照各自职责，依照本办法和其他相关法律、法规的规定做好消防工作。（第五条第六款）

    三是规定铁路、交通、民航系统的消防工作，由其设立的公安机关消防机构和当地公安机关消防机构按照国家有关规定分工负责。管辖范围不明确的，由省公安机关消防机构决定。（第六条）

    4、在立法上破解了将个体工商户纳入单位范围管理的难题。

    根据民法原则，个体工商户不是法人，只能依照公民来实施监管和处罚。而消防法律法规对个人的监督管理规定和处罚条款又很少，这就导致个体工商户（以“三小场所”为主）大量的消防安全违法行为得不到有效监管和追究。因此，将有固定生产经营场所且具有一定规模的个体工商户纳入单位的管理范围十分必要。我省目前约有此类组织200万家，这些个体工商户领取的是个体工商户营业执照，但规模大、经营场所大、从业人员多，实际上已不符合个体工商户的界定标准，如消防管理不善极易造成群死群伤的火灾事故。所以《实施办法》在附则规定：“个体工商户有下列情形之一的，其消防安全责任参照本办法中的单位进行监督管理：

    （一）经营、使用公众聚集场所的；
    （二）经营、使用易燃易爆危险品生产经营场所的；
    （三）经营、使用建筑面积一百平方米以上或者建筑层数两层以上的其他生产经营场所的。” （第七十一条）

    5、在构建消防安全宣传大格局取得新突破。

    一是鼓励、支持个人参加消防志愿者组织，参与消防宣传教育、防范火灾隐患和消防安全救助等消防志愿服务活动。（第七条第一款）

    二是规定各级人民政府应当组织开展消防宣传教育活动，定期开展对政府及其有关部门消防安全责任人消防法律、法规等知识的培训。（第七条第一款）

    三是规定村民委员会、居民委员会应当组织开展多种形式的消防宣传教育活动，在乡村、社区等公共场所设立消防宣传栏和消防安全标识。（第七条第二款）

    四是规定广播、电视、报刊、电信、网站等传播媒体应当无偿开展消防安全公益宣传，确保一定的消防公益宣传发布量。（第七条第三款）

    五是规定每年十一月九日为全省消防日，每年十一月为全省消防安全宣传月。（第八条）

    六是规定各级公安机关消防机构应当制定消防安全教育和培训计划，单位应当把消防安全知识纳入职工教育培训内容。进一步规定应当接受消防安全培训，并取得省公安机关消防机构统一制发的消防安全培训合格证岗位人员。（第三十七条）

    6、进一步强化公共消防基础设施建设。

    公共消防设施是保障社会消防安全的重要基础设施，必须加强建设和管理。《实施办法》结合广东现阶段和今后经济社会发展的实际需要，对消防工作发展、消防基础建设、城乡消防规划编制、消防安全布局、消防队（站）、消防供水、消防通信、消防车通道以及消防装备等建设进一步做出明确规定。各级人民政府应当将消防设施维护费用纳入年度财政预算；城镇公共消防设施建设应当列入当地固定资产投资计划；城镇公共消防设施、消防装备不足或者不适应实际需要的，公安机关消防机构应当及时提请当地人民政府组织有关部门增建、改建、配置或者进行技术改造，并负责维修和管理，由公安机关消防机构进行验收和检查；已纳入城乡规划的消防站建设用地，不得擅自改变其用途；各级人民政府和各单位应当根据有关法律、法规，结合实际需要，组建专职消防队、志愿消防队等多种形式的消防组织等。（第四条、第二十条、第二十一条、第四十二条、第四十三条）。

    7、进一步完善了消防监督管理制度。

    《消防法》和公安部相关规章在消防监督管理制度设计上存在部分内容要求相抵触和法律衔接有缺陷的地方。为拟补上位法和相关规章的不足，《实施办法》力求在解决实际问题上下功夫。

    一是增设了地下单体建筑和建筑高度超过五十米的居住建筑建设工程的消防行政许可。（第二十二条）

    二是解决办理施工许可证和消防备案的衔接问题，明确以按照国家工程建设消防技术标准是否需要进行消防设计作为建设工程审验或备案的依据。（第二十三条）

    三是创新执法理念，从便民角度出发，创设依法申请办理消防安全检查事项变更登记手续的执法新模式。同时明确对被责令停产停业或者停止使用的公众聚集场所公安机关消防机构有权撤销原同意其投入使用、营业的消防安全检查决定。（第二十四条）

    四是完善室内装修防火材料见证取样、抽样检验以及消防产品的使用和维修情况的监管制度。（第二十五条、第二十六条）

    五是完善了建筑消防设施检测制度。（第二十七条）

    8、进一步规范并完善消防技术服务机构运行机制。

    《消防法》第三十四条只规定了消防产品质量认证、消防设施检测、消防安全监测等消防技术服务机构和执业人员应当依法获得相应的资质、资格，但目前法律、行政法规、规章尚未对消防技术服务机构和执业人员获得相应资质、资格的条件和程序做出规定。致使消防技术服务机构设立无法可依、运行无章可循，难以有效推进和开展。《实施办法》破解了制约消防技术服务机构运作、发展的瓶颈和难题，全面规定了消防技术服务机构和执业人员获得相应的资质、资格条件和申请程序。为推进我省消防技术服务奠定了坚实的法律基础。（第二十八条至第三十二条）

    9、进一步明确多产权单位消防安全责任划分。

    多产权的建筑物或者场所由于涉及多个产权主体，而且有的属于产权、使用权和管理权分离，容易导致在管理上的互相推诿，在经费投入上相互扯皮，致使消防安全管理责任落不到实处，消防设施的配置和维护不到位，消防安全管理方面产生严重问题。为此，草案在《消防法》和其他法律规定的基础上，进一步细化消防安全管理要求，确保多产权单位各责任主体消防安全责任全面明确和有效落实。（第三十五条）

    10、 进一步推动火灾公众责任保险。

    推行火灾公众责任保险，通过市场化的风险转移机制，既能增强企事业单位、个体工商户的消防安全责任主体意识，使经营者切实履行“责任自负”经营管理责任，同时，又能通过运用保险这一社会主义市场经济的有效管理手段，引导保险公司加强对投保单位的消防安全监督和管理，促进投保单位改善消防安全条件，及时消除火灾隐患，提高消防安全管理的社会覆盖面，发挥市场经济协调消防安全发展的重要作用，全面提高社会的火灾风险管理水平。因此，草案结合广东实际，对容易造成群死群伤的单位和场所规定应当投保火灾公众责任保险，并对保险人职责做出了规定。通过这些规定，我省可以进一步探索出消防和保险互惠发展、互为促进的最佳模式，最大限度地发挥保险在火灾预防和灾害事故处置中的作用。（第三十八条）

    11、进一步构建部门执法联动机制形成监管合力。

    一是按照国家标准需要进行消防设计的建设工程，未经消防设计审核合格的，建设部门不得核发施工许可证，房地产管理部门不得核发商品房预售许可证。（第三十四条）

    二是各级人民政府有关部门应当根据本行业、本系统的特点，有针对性地开展消防安全检查，督促本行业、本系统各单位落实消防安全责任制，整改火灾隐患，保证社会公共消防安全。（第五十三条）

    三是人民政府对公安机关书面报告的重大火灾隐患应当在十五日内核实情况，组织或者责成有关部门、单位采取措施，予以整改。（第五十四条）

    四是各级人民政府有关部门应当建立消防安全执法联动机制。单位或者场所被公安机关消防机构依法给予责令停产停业处罚的，或者未依法取得批准擅自从事有关活动的，负责行政审批的政府部门或者机构应当依法予以查封、取缔，并给予行政处罚。（第五十六条）

    12、率先推进单位消防安全信用体系建设。

    将单位消防安全信息纳入社会信用体系，将火灾隐患、消防违法行为等不良记录纳入单位、个人信用重要内容，从消防社会化进程来看，有利于发挥社会组织和市场机制的作用，推动建立行业、系统消防安全自律机制，把消防工作融入到社会自治管理中，使社会各阶层、各行业的消防安全管理步入“自我管理、自我服务、自我约束”的良性轨道，促进社会化消防体系的发展和完善。从火灾风险防范上来看，这样有利于分解社会的风险，提高社会主体预防的收益水平，强化社会群体的主体意识和参与意识。因此，在深入分析我省社会经济发展趋势基础上，草案借鉴一些发达国家的做法，立法推动消防安全社会信用体系的建立。（第五十七条）

    13、规范了消防组织和灭火救援机制。

    一是规定各级人民政府应当按照国家有关规定设立普通消防站和特勤消防站。已纳入城乡规划的消防站建设用地，不得擅自改变其用途。（第四十二条）

    二是规定了各级人民政府和各单位应当根据有关法律法规，结合实际需要，组建专职消防队、志愿消防队等多种形式的消防组织。（第四十三条）

    三是规定县级以上人民政府应当制定应急预案，建立应急联动机制，定期组织演练。相关单位抢险救援力量应当接受公安机关消防机构的调度，有关单位应当确保消防通信畅通，专职、志愿消防队等当服从调动和指挥参与灭火救援。（第四十六条）

    四是分别规定了火灾现场保护措施和灭火救援车辆优先通行权。（第四十九条、第五十条）

    14、以法律的形式明确了表现为火灾的不同类型事故的归责部门。

    根据火灾的起因和类型，建立了表现为火灾的不同类型事故的移送机制，公安机关消防机构在火灾事故调查中应当根据具体情形，将事故移送有关行政管理部门进行调查和统计，实现权责相统一。第五十二条规定公安机关消防机构在火灾事故调查中发现有下列情形的，应当移送有关行政管理部门进行调查处理和事故统计：

    （一）有放火嫌疑的，移送公安机关刑侦部门；
    （二）车辆在道路上发生火灾事故的，移送公安机关交通管理部门；
    （三）因爆炸物品爆炸引起火灾事故的，移送公安机关治安管理部门；
    （四）生产、经营、储存、运输、使用危险化学品和处置废弃危险化学品过程中发生火灾事故的，移送安全生产监督管理部门；
(    五)电力设备、设施因故障引起自身燃烧未蔓延至其他物品的，移送电力主管部门；
    （六）发生燃气火灾事故的，移送住房和城乡建设行政管理部门。

    15、强化了监督检查和法律责任。

    一是规定了公安机关消防机构及其工作人员履行法定职权时的行为规范等。（第五十八条、第五十九条）

    二是针对《消防法》和《公共娱乐场所消防安全管理规定》（公安部令第39号）未对相关行为规定法律责任的情况，规定了人员密集场所室内装修、装饰未使用规定材料，歌舞娱乐场所未做好消防工作，储存可燃物资仓库未按照规定管理的法律责任。（第六十二条、第六十六条、第六十七条）

    三是根据管理实际，对消防设施的全面检测、消防技术服务机构违法从事消防技术服务、单位未依法履行消防安全职责造成火灾事故等设定了法律责任。（第六十三条、第六十四条、第六十八条）

    四是在不重复上位法规定的基础上，规定了物业服务企业、建筑工程施工单位、公安机关消防机构及其工作人员、县级以上人民政府有关部门等的法律责任。（第六十条、第六十一条、第六十九条、第七十条）